将绩效真正嵌入预算---江苏省南京市预算绩效管理工作纪实

作者：本报记者 李忠峰 来源：中国财经报 发布时间：2017-07-13

　　从今年开始，江苏省南京市财政局共选择12个预算绩效目标公开试点项目和10个自评价报告公开试点项目，要求相关主管部门分别在4月30日前、8月31日前按要求进行公开，并做好公开后的解释说明工作。截至目前，12个绩效目标公开试点项目已全部公开。    

　　绩效信息公开是南京市绩效管理工作的内容之一。

　　近年来，南京市财政局不断完善管理制度，推进全过程预算绩效管理机制，拓展工作范围，将绩效真正嵌入预算，真正实现绩效管理与预算管理无缝对接，解决了绩效和预算管理两张皮现象，将全过程预算绩效管理机制落到实处。

　　全面推进财政政策绩效评价

　　在实际工作中，专项资金项目通常在某一项财政政策的框架内设置安排，仅对专项资金进行评价涉及面较为狭窄，不足以全面体现相关政策的整体绩效。

　　南京市绩效评价工作的亮点之一就是在项目支出评价基础上推进财政政策绩效评价。

　　今年开始，南京市财政局选取小学生 “弹性离校”、国际服务贸易、总部经济等三项政策，对政策制定出台到执行完毕的全过程进行综合绩效评价，重点评价财政政策的社会经济效应；并且将政策评价理念引入今年23个财政重点评价项目，从单纯的项目评价向政策评价延伸。

　　与此同时，计划用2年左右的时间，通过评价或调研的方式，将目前实施的所有财政政策（专项资金）梳理一遍，结合当前国际国内经济社会发展形势的变化，摸清近年来各项财政政策施行的绩效情况，分析政策的社会经济效益，把握哪些政策是好的、优的；哪些政策需要进一步优化；哪些政策效果一般，可有可无；哪些政策已不适应社会形势的变化，需要取消或调整。

　　怎么评价？南京市财政局绩效处处长唐国民介绍，基本原则是目标导向、问题导向、效果导向、综合分析，绩效处负责组织协调政策评估分析工作开展，负责政策评价指标体系搭建和方案的制定等相关工作；预算处负责界定纳入评估分析的政策范围，综合应用各业务处室评估分析结果；各业务处室具体开展财政政策绩效评估分析工作，形成正式书面报告，应用评估分析结果。

　　2017年度，全局共安排市级专项资金4大类11小类53项123个。政策评价工作已经部署，各业务处室在今年8月底前完成1至2项，至2018年8月底前全部完成。对评估分析的每项政策，均需形成对应的正式书面报告，主要内容有情况分析、评估结论、结果应用等，作为下一年度相关专项资金项目预算安排、政策继续执行与调整完善、以及制定新的财政政策的参考依据。

　　稳步推进绩效前评价试点

　　绩效前评价是指财政部门对预算部门申请财政资金相关内容进行评价，并将评价结果应用于项目预算编制的管理行为。

　　南京市绩效前评价工作于2015年开始试点，2016年进一步扩大试点范围。评价范围包括三方面：下一年度新增市级专项资金项目和经常性保障性资金项目；下一年度在当年基础上申请增加预算的市级专项资金项目和经常性保障性资金项目；当年政策执行到期申请下一年度延续的市级专项资金项目和经常性保障性资金项目等三类项目。

　　“南京市2017年度南京市特色小镇建设专项资金”就是评价项目之一。

　　2016年，南京市财政局委托第三方对该项目开展了财政资金绩效前评价。评价组在确定评价思路、拟定评价指标体系的基础上，系统梳理了相关政策依据，根据预算主管单位填报的相关资料，从项目决策、项目管理、项目绩效三个角度进行评分，该项目综合得分71分。

　　报告对资金的合理性进行了分析和评价：对资金测算依据不足的项目取消安排；对特色小镇中属于产业扶持的资金，按照一个方向只有一个专项的原则，纳入同类型产业发展专项资金整合安排；对达标小镇奖补资金要求合理确定奖励标准，明确资金拨付时点。据此，最终将特色小镇建设专项资金预算从1.5亿元压缩到0.3亿元，并明确用于特色小镇重点项目贷款贴息和项目建设以奖代补。

　　“绩效前评价结果都会提供给预算处，作为项目预算编制的参考依据。”南京市财政局预算处处长徐翔介绍，近年来，南京市财政局将绩效前评价结果直接应用于财政资金项目预算编制。2015年评价的4个项目中，有两个没有同意安排资金；2016年评价的两个项目中，资金都有不同程度的审减。

　　不断完善绩效目标管理

　　在编制年度预算时，预算部门对申报的财政资金项目设定绩效目标和绩效指标，财政部门对上报的绩效目标和指标进行审核和批复，预算部门根据审核结果调整其项目绩效目标。

　　2015年，由南京市财政局起草，市政府办公厅转发了《南京市级财政预算绩效管理办法》，对全市绩效管理工作基本内容、职责和流程进行了明确。在此基础上，市财政局制定印发了《南京市财政预算绩效评价操作规程》、《南京市财政预算绩效管理前评价操作规程》，使评价工作有章可循；还制定了《南京市财政局监督检查、绩效管理中介机构库管理办法》，明确中介库建立、使用、管理考核的流程和相关工作要求。

　　目前，南京市财政局将所有市级专项资金和经常性保障性资金全部纳入了全过程预算绩效管理，同时单笔200万元以上的部门预算内专项也纳入绩效目标管理。预算部门在南京市财政绩效管理系统中报送项目绩效目标和绩效指标，由各业务处室进行审核。同时选取部分重点项目，开展绩效目标专家评审。

　　对市级专项资金项目和经常性保障性资金项目（涉及民生的刚性提标除外）预算编制工作实行分类管理。对符合条件的开展绩效前评价；对其他专项资金项目开展专家评审。

　　今年南京市财政局又提高了标准，明确各专项资金申报需要填报详细目标和细化量化的指标体系，重点强调与专项资金目标密切相关的核心绩效指标。要求主管部门按照要求，于8月底前填报到位并上报，未按时上报目标和指标体系的专项资金，原则上不予安排2018年度预算。

　　根据上报情况，在9—10月份，将由预算处和绩效处牵头，各业务处室配合参与，开展绩效前评价并出具评价报告，或聘请专家对所有上报的专项资金目标和指标体系进行审核并出具评审意见，反馈各相关主管部门进行完善；并要求各主管部门在10月底前将完善后的申报材料上报财政。评审意见及前评价报告结果作为财政审核各专项资金2018年度预算的重要依据。

　　科学设置预算绩效管理周期

　　南京市财政局根据设定的绩效目标和评价指标，运用科学合理的评价方法，按照一定的评价标准，对财政资金使用的经济性、效率性和效益性进行客观公正的比较和综合评价，并完成绩效评价报告，包括财政重点评价工作和预算部门自评价工作。

　　目前，南京市财政局将所有市级专项资金和经常性保障性资金项目全部纳入绩效评价管理范围，由市级预算部门开展部门自评价，财政局选择部分重点项目，开展财政重点评价。

　　“以前按年度评价专项资金还是有很大的弊端，因为不少专项都是跨年度实施，几年一个周期。”南京市财政局绩效处副处长王华介绍，为了更好地体现资金使用效果，现在根据不同专项资金实际绩效所需时间确定后评价准确的时间节点，适时安排开展年度绩效评价或中长期阶段性绩效评价，使评价工作更加公平公正。

　　南京市财政局还不断强化各项绩效管理工作的结果应用。开展目标管理，改进和完善市级预算部门项目目标和绩效指标；将所有财政重点评价项目的绩效评价报告以正式发文形式反馈相关预算部门，要求相关预算部门对报告中反映的问题进行整改；同时，按照市政府要求，将每份财政重点评价报告和所有报告的综合情况汇总上报市政府，为政府决策提供参考。

　　为进一步规范绩效管理工作，南京市财政局通过公开招标方式，选出十家中介机构建立了局绩效评价社会中介机构库。所有财政重点评价项目均从库中随机抽取中介机构开展。与此同时，持续开展中介机构绩效管理业务培训，提升中介机构业务能力。

　　“下一步，我们将继续扩大预算绩效管理范围，提高预算绩效管理质量，进一步健全预算绩效管理机制，加快推进预算绩效指标体系和信息化系统建设，推动绩效目标细化、量化，加大评价结果的公开和加强绩效评价结果的运用。”南京市财政局副局长孔庆龙说。

　　点评

　　预算绩效成为预算管理的核心价值和基础    

　　刘国永    

　　预算绩效管理是新预算法的重要亮点之一。在预算编制环节，要求预算参照绩效目标管理规定和上一年度的绩效状况进行编制。长期以来，我们的预算管理比较粗放，预算编制也不够精细和科学。当前，随着预算绩效管理的逐步深入，绩效成为预算编制的重要的价值基础和抓手，为推动预算科学管理提供了基础。

　　绩效的本质是将花钱、做事和效果有机统一起来，克服了争资金不问效，做不好不问责的现状。公共资金使用绩效低，腐败和浪费严重，源头上是和没有科学预算有关。什么该花公共资金？该花多少？有没有效果？没有效果怎么办？这些问题都是预算绩效管理的核心思想，也是解决我国预算管理问题的重要抓手。

　　南京市财政在坚持以绩效为纽带，提升预算管理的科学性，推动了财政管理创新和政府治理现代化。首先，在预算编制时编制绩效目标，通过绩效目标明确预算管理要求，提高了预算编制的准确性，规范了预算管理行为；将管理目标细化为绩效指标体系，并成为预算管理和项目管理的依据；绩效目标也成为预算执行跟踪和评价的依据。其次，在审核预算同时审核绩效目标，预算编制和预算安排通过流程再造明确了责任主体，提高了预算编制的科学性。最后，引进第三方中介机构和专家系统，开展重大项目绩效前评价，从公共需求出发，明确绩效目标，科学测算实现目标的成本，进而编制预算。第三方力量引入，不仅仅是预算管理的需要，也推动了项目立项科学化、规范化。     （作者单位：上海财经大学）