为了加强地方政府性债务管理，促进国民经济健康发展，国务院下发了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发 [2014] 43号）（以下简称《意见》），引起社会各界广泛关注，将对地方政府投融资行为产生深远影响。为积极做好应对工作，近期我局组织专班对《意见》进行了认真研究，在此基础上，结合当前我市投融资工作实际，提出了应对建议和措施。现将有关情况汇报如下。
一、《意见》出台的主要背景
政府适度规范举债，弥补建设资金不足，是国际通行做法。长期以来，各级地方政府主要通过融资平台公司举借政府性债务，为促进经济社会发展起到了积极作用；但同时对地方政府债务缺乏全面系统的管理，难以发挥政府低成本融资的优势和债务资金的使用效益，局部地区政府债务风险不容忽视，长期来看难以持续，不能适应转变发展方式、稳定经济增长和完善国家治理的需要。
地方政府性债务问题事关全局，党中央、国务院高度重视。2010年6月，国务院出台《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号），对政府融资平台公司融资行为进行了规范；2013年11月，党的十八届三中全会提出要建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制； 2014年6月，中央政治局审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，提出了规范地方政府性债务管理的总体要求；2014年8月，全国人大常委会审议通过的《预算法》修正案，增加了允许地方政府规范举债的规定。2014年9月，国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》）（国发[2014]43号），全面部署地方政府性债务管理工作。《意见》的出台，对地方政府举债行为进行了严格限制，对举债责任进行了明确规定。因此，加强地方政府性债务管理，既是贯彻党中央、国务院决策部署的体现，也是深化财税体制改革、落实新预算法的重要举措。
二、《意见》的主要内容
《意见》共有七个部分，可以划分为总体要求、地方政府性债务管理机制、存量债务处理和在建项目后续融资三个方面。
（一）总体要求
按照“疏堵结合、分清责任、规范管理、防范风险、稳步推进”的原则，建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，有效发挥地方政府规范举债的积极作用，切实防范化解财政金融风险，促进国民经济持续健康发展。
（二）建立地方政府性债务管理机制
1、解决“怎么借”的问题。一是明确举债主体。明确经国务院批准的省（自治区、直辖市）可适度举债，市县确需举债的只能由省级政府代为举借；政府债务只能通过政府及其部门举债，不得通过企事业单位等举借，剥离融资平台公司政府融资职能。二是明确举债方式。地方政府举债采取政府债券方式，通过发行一般债券和专项债券解决公益性事业发展资金问题。三是明确举债程序。地方政府在国务院批准的分地区限额内举借债务，必须报本级人大批准。
2、解决“怎么管”的问题。一是控制举债规模。地方政府债务实行限额管理，一般债务和专项债务都要纳入限额管理。二是限定债务用途。地方政府举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。三是纳入预算管理。政府债务分门别类纳入全口径预算管理，建立违规使用政府性债务资金的惩罚机制。
3、解决“怎么还”的问题。一是划清偿债责任。明确地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。分清政府债务与企业债务的边界，切实做到“谁借谁还，风险自担”。二是建立风险预警机制。评估各地区债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警。三是完善应急处置。在地方政府通过处置存量资产、压缩开支等渠道筹措资金仍难以自行偿还债务的情况下，地方政府要及时上报，启动债务风险应急处置预案和责任追究机制。
（三）存量债务处理和在建项目后续融资
1、妥善处理存量债务。一是在清理甄别的基础上，对地方政府及其部门举借的债务，以及企事业单位举借的债务中属于政府应当偿还的部分，纳入预算管理。对纳入预算管理的地方政府存量债务，可通过发行政府债券置换。二是对企事业单位债务中不属于政府应当偿还的部分，要遵循市场规则处理，减少行政干预。对确需地方政府履行担保或救助责任的债务，地方政府要切实依法履行协议约定，做出妥善安排。有关债务举借单位和连带责任人要按照协议认真落实偿债责任，明确偿债时限，按时还本付息，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。
2、在建项目后续融资。一是要求地方政府统筹各类资金，优先保障项目续建和收尾。二是对重新审核符合国家有关规定的在建项目，有融资协议的允许继续按协议融资；确实没有其他建设资金来源的，鼓励采用政府与社会资本合作模式，或通过地方政府债券解决后续融资。
三、《意见》出台对我市的影响
（一）有利影响
1、地方政府举债有了明确渠道。通过规范地方政府融资行为，“开前门、堵后门”，使地方政府举债有了明确的渠道。我市政府举债可通过发行政府一般债券或专项债券的方式，通过省政府代为举借。
2、有利于降低政府融资成本。对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，可通过省政府代为发行地方政府债券置换。平台公司原有融资模式下资金成本相对较高，如市城投公司资金成本达到8—9%，而地方政府债券是以地方政府信誉作为担保，资金成本只有4—5%；且债券融资不需要提供资产抵押，简化了融资手续。
3、有利于优化政府债务结构。在发行地方债券时，可以根据其预期收支情况确定债券的期限结构，将银行短期贷款置换为中长期的地方政府债券，进一步优化我市债务结构，降低政府近期内的还债压力，特别是市城投公司和磁湖高新近两年还债压力将会减轻。同时通过解除银行贷款抵押，可加快盘活存量资产。
4、支持地方政府政策性融资。对于中央出台的重大政策措施如棚户区等形成的政府性债务，实行单独统计、单独核算、单独检查、单独考核。我市可加大棚户区改造融资力度，并高度关注新型城镇化建设的信贷支持政策。据与市土地储备中心沟通分析，土地储备融资政策还可以继续争取。
5、有利于推进社会资本参与城市建设。对我市供水供气、污水处理、医疗养老等有一定收益的公益性项目，可通过PPP模式吸引社会资本参与。投资者按约定规则独资或与政府共同成立特别目的公司（可由政府投融资公司承担）建设和运营合作项目，其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还，政府按照事前约定，承担特许经营权给予、合理定价、财政补贴等责任，不承担直接偿债责任。
（二）不利影响
1、政府债务管理不适应《意见》要求。我市没有成立专门的政府债务管理机构，投融资工作缺乏统一管理，融资存在短期行为。没有健全的债务管理制度，政府债务“借、用、还”没有纳入预算管理，债务举借程序不规范，投资项目缺乏有效监管，资金使用效益不高，偿债资金来源经常难以落实。
2、政府融资渠道单一。我市基础设施建设和公共事业发展任务繁重，建设资金缺口大。《意见》明确提出剥离平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府性债务，我市原来依靠政府平台公司融资的模式已不可持续。今后我市政府举债主要依靠发行债券，融资渠道单一。且政府债券需要通过省政府代为发行，规模受到严格控制。2014年全省发债规模156亿元，其中市州债券规模104亿元，我市的份额仅为6.3亿元；预计2015年全省发债规模将会有较大幅度增加，即使按500亿元测算，分到我市的份额也只有20—30亿元，远远无法满足我市建设资金需要。
3、政府发债规模受到限制。《意见》提出，要建立债务指标体系，评估各地债务风险状况，对高风险地区进行风险预警。今年市级土地出让收入预计33亿元，比上年下降49%,导致政府综合财力大幅度下降。预计今年市级负有偿还责任的政府债务率在90%以上，比上年提高约20个百分点，将会直接影响我市今后的发债规模。
4、存量债务置换难度较大。对政府存量债务置换不能抱有过高的期望。一是不可能一次性置换所有存量债务，可能要分三年左右的时间完成债务置换工作；二是不是所有的政府债务都会进行置换，对于债务成本相对较低的可能不会置换；三是债务置换规模要考虑地方财力水平，2014年地方政府综合财力水平可能会作为债务置换规模的重要依据。
5、政府债务违约风险加剧。《意见》指出，地方政府对举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则，将会导致出现债务违约。从我市城投公司、磁湖高新等政府平台公司债务情况看，近两年处于还本付息高峰期，需偿还的银行贷款本息、BT建设到期回购资金以及拖欠的工程款，每年预计在20亿元以上，开发区还有大量的拆迁欠账（约30亿元），若今年城投债发行受阻，明年政府债券发行规模有限，不能在土地出让方面取得突破，我市将面临资金链断裂和债务违约的危险。
四、应对的措施和建议
（一）建立规范的政府债务管理机制
一是成立全市政府融资和债务管理委员会，统筹全市政府性融资和债务管理。建议将市融资和债务管理委员会办公室设在市财政局，负责全市政府债务规模控制、债券发行、预算管理、资金管理、统计分析和风险监控等工作。二是健全完善政府债务管理制度。制订《黄石市政府债务管理办法》、《黄石市债务预算管理办法》等债务管理制度。三是实行债务预算管理。从2015年起编制政府性债务预算，将我市政府债务分门别类纳入预算管理，债务收入、支出、还本付息编入全口径预算。四是加强举债资金管理。使用政府举债资金投资的项目，要严格实行项目论证、投资评审和绩效评价。五是完善债务信息管理制度。建立权责发生制的政府综合财务报告，全面反映政府资产负债情况；加强政府债务日常统计工作，及时掌握全市政府债务情况。
（二）积极做好存量债务清理甄别工作
按照财政部《关于地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预[2014]351号）文件精神，我市应积极做好债务清理和甄别工作。一是对存量债务（包括隐性债务）进行全面清理。重点清理2013年7月1日至2014年12月31日的政府债务，做到应报尽报，如实反映我市政府债务情况。二是对存量债务进行认真甄别。投向公益性项目的债务，甄别为政府债务；投向供水供气、污水处理等可通过PPP模式建设的项目，可将债务和资产打包，引入社会资本投资，转化为企业债务；平台公司自身运营过程中形成的债务，通过注入优质资产，从公司经营收益中偿还。三是对于已向银行申报的融资项目，力争在今年底前审批到位，解决当前资金缺口问题。
（三）支持政府投融资公司加快转型
一是整合全市资源，充实公司资产规模。建议尽快将全市经营性资产和资源，按功能分类注入市级政府六大投融资公司，增加公司现金流，提升融资能力。①拟将市直国有股权、金融资产，市直单位管理的经济实体、商业门面、清理腾退闲置的房产土地等划转给市国资公司；②拟将市城投公司投资形成的经营性资产，承担基础设施建设依法取得的土地资产，城市基础设施的特许经营权，城建系统管理的经济实体等划转给市城投公司；③拟将市众邦公司投资形成的经营性资产，市森农水公司管理的各类资产，市直管公房和商业门面，市房产局管理的经济实体等划转给市众邦公司；④拟将市大桥局下属企业资产、收费权，承担城市建设依法取得的土地资产，市级交通基础设施的特许经营权，市交通系统管理的经济实体等划转给市交投公司；⑤拟将开发区范围内能够注入的资产和资源划转给磁湖高新；⑥拟将新港物流园范围内能够注入的资产和资源划转给新港开发公司。二是找准市场定位，加快转型升级。市级政府投融资公司应立足自身优势，积极参与市场经营运作，实现多元化经营，增强造血功能。①市国资公司侧重国有资产运营、城市金融业（向银行、担保公司、小额贷款公司投资参股）、服务业、工商地产和实业投资；②市城投公司侧重城市运营管理，参与公用事业发展、基础设施建设、土地经营开发、无形资产管理等；③市众邦公司侧重保障房建设、水利生态建设、旅游开发等方面，积极参与商业地产经营开发；④市交投公司侧重道路、桥梁、码头等交通设施的建设开发，实业投资等。三是妥善解决存量债务，减轻债务压力。由各投融资公司举借投向纯公益性项目、应由市政府承担偿债责任的存量债务，纳入预算管理，通过发行债券置换；对有一定收益的准公共项目，积极引进社会资本，转化为企业债务；对经营性项目开发建设形成的债务，由企业自身经营收益偿还。四是规范企业运作，完善法人治理。建立产权清晰、权责统一、自主经营、自负盈亏的法人治理结构，加强企业内部管理，实现投融资公司转型发展。
（四）创新思路努力拓宽融资渠道
一是争取国家政策性贷款支持。结合国家信贷政策支持的重点，抓住我市作为棚户区改造试点城市的契机，积极申报项目，争取国开行等金融机构的棚户区改造贷款支持，加快推进老城区棚户区改造和大冶湖生态新区保障房建设。同时，积极争取土地储备和新型城镇化建设信贷政策支持。二是争取国际金融组织贷款和外国政府贷款等主权债务融资。申报一批清洁能源利用、医疗卫生、环境保护、基础设施建设项目，积极争取利用亚洲开发银行、世界银行、亚投行等国际金融组织和外国政府贷款。三是积极争取政策性补助资金。各单位应加大争取力度，向中央、省积极争取水利、交通、教育、卫生等方面的政策资金支持。四是争取政府发债规模。积极向省政府争取债券发行规模，提高我市政府债券份额。五是争取社会资本投入。根据国务院《关于创新重点领域投融资机制、鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号）和财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）精神，在公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域，推广PPP模式，引入社会资本投资。充分发挥政府投资的引导带动作用，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等方式，支持社会资本参与生态环保、农业水利、市政设施、交通、能源设施、社会事业等重点领域建设。六是发挥政府投融资公司作用。转型后的投融资公司通过企业债券、公司债券、短期融资券、中期票据等方式融资，自主筹措、自主偿还，通过公司经营收益承担部分公益性项目建设，减轻财政压力。
（五）盘活土地资源提高土地融资效益
一是加快土地出让降低政府债务率。今年市级负有偿还责任的政府债务率预计达到90%以上，我们应高度重视政府债务率指标，建议今年底前尽可能简化程序，出让部分存量土地，增加土地出让收入，做大政府综合财力，降低我市政府债务率，为明年争取发债规模做准备。二是规范土地收支预算管理。严格执行年度土地收储和出让计划，建立年度土地出让收入与政府债务偿还相匹配的机制，强化预算约束，确保偿债资金来源。三是深化土地经营开发，盘活土地资源。加强商业用地管理，实行统一规划，分片开发；实施土地开发整理，加大基础设施和公用设施配套建设投入，提升土地资源价值，实现土地收益最大化。四是规范土地出让收益使用与管理。土地出让收益除按规定计提相应基金外，要作为政府偿债资金的重要来源。
（六）加快构建债务风险预警机制
一是严格控制政府债务规模。根据量入为出和谨慎举债的原则,结合我市经济社会发展需求和地方偿债能力,对地方政府债务实行总量控制。二是建立政府债务预警指标体系。编制真实客观的政府综合财务报告，如实反映政府资产负债水平。综合运用政府债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，建立政府性债务预警机制,防范债务风险。三是妥善处理存量债务。积极争取政府存量债务置换指标，降低融资成本，优化债务结构；对企业债务进行甄别分离，制订切实可行的偿债计划，逐年消化。四是明确市（县、区）政府对本地区政府性债务的主体责任。强化债务考核，对过度举债、违法违规举债、违规使用债务资金等行为予以责任追究。定期向社会公开政府性债务及其项目建设情况，自觉接受社会监督。